齐乐娱乐

各省份地方债风险地图

${website.getHeaderOriginal(${article.taxonomyName})}

                                    

中国经济周刊微信号:ChinaEconomicWeekly     

中国经济周刊官方网站:经济网  www.ceweekly.cn


《中国经济周刊》 记者 谢玮 徐豪 | 北京报道

责编:陈惟杉

(本文刊发于《中国经济周刊》2017年第29期)



“各级地方党委和政府要树立正确政绩观··|,严控地方政府债务增量··|,终身问责··|,倒查责任··|--。”


7月14日至15日··|,第五次全国金融工作会议在京召开··|,习近平总书记在重要讲话中作出上述表示··|--。“终身问责··|,倒查责任”系首次提出··|--。


地方债是近几年来引发广泛关注的问题··|--。加强顶层设计··|,规范地方政府举债··|,严防区域性、系统性风险发生··|,既是深化财税改革的一项重要任务··|,也是防止发生系统性金融风险的关键之一··|--。


我国地方政府债务水平究竟如何|-··?数据显示··|,截至2016年末··|,我国地方政府债务余额15.32万亿元··|,地方政府债务率为80.5%··|,相较2015年有所下降··|,并未触及国际通行的警戒标准··|--。多位接受《中国经济周刊》记者采访的专家学者均表示··|,我国地方政府存量债务可控··|,局部地区存在风险··|--。


统计显示··|,一些“经济大省”同时也是“负债大省”··|--。截至2015 年年底··|,江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954 亿元··|,高居榜首··|,成为首个破万亿的省份;山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000 亿元··|--。


此外··|,贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%··|--。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等身份债务率紧随其后··|,超过了100% 债务率“红线”··|--。


需警惕的是··|,尽管政策一直在“开正门、堵后门”··|,但有些地方在财政“吃紧”··|,特别是“保增长”压力增大的情况下··|,违法违规举债出现了不少“新变种”··|,地方融资平台仍有后遗症··|,隐性的债务还在蔓延··|,这增加了财政金融风险隐患··|--。



全国各省区市地方债现状大数据

江苏债务居首破万亿··|,8省份债务率超“红线”··|,

其中贵州、辽宁债务率高达180%


>清存量、控增量:地方政府债务率下降


目前··|,我国地方政府债务的范围··|,指地方政府债券··|,以及清理甄别认定的截至2014年年末非政府债券形式的存量政府债务··|--。



财政部发布的数据显示··|,截至2015年年末··|,我国地方政府债务16万亿元··|,以债务率(债务率=债务余额/综合财力)衡量地方政府债务水平··|,2015年地方政府债务率为89.2%··|--。再加上纳入预算管理的中央政府债务10.66万亿元··|,按照国家统计局公布的当年GDP数据计算··|,我国政府债务的负债率(负债率=债务余额/GDP)为38.9%··|--。


到了2016年··|,无论是政府整体负债率··|,还是地方政府负债率··|,都有所下降··|--。


截至2016年末··|,我国地方政府债务余额15.32万亿元··|,地方政府债务率为80.5%··|--。纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元··|,两项合计··|,我国政府债务27.33万亿元··|--。按照国家统计局公布的2016年GDP总量74.41万亿元计算··|,2016年我国政府债务的负债率为36.7%··|--。


其实··|,2015年与2016年两年··|,我国地方政府债务率均低于国际通行的警戒标准··|,政府整体负债率不仅低于欧盟60%的警戒线··|,也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平 ··|--。


在存量债务方面··|,我国实施债务置换已进入第3年··|--。2015年、2016年··|,置换债券分别发行3.2万亿元、4.9万亿元··|--。自2015年3月该计划启动以来··|,地方政府累计已将人民币8万亿元非债券债务置换为债券··|,剩余待置换或偿还的债务为人民币4.7万亿元··|--。


财政部国库司巡视员娄洪表示··|,2017年及以后年度剩余的地方政府未置换存量债务将大量减少,今年置换债券预计发行规模较去年明显下降··|--。


财政部数据显示··|,今年上半年··|,地方政府债券发行规模约1.86万亿元··|,仅完成全年总量不到三成··|,较去年同期3.58万亿元的规模几乎减半··|--。


而对于新增债务问题··|,控制举债规模··|,实行限额发行··|,给出了新增地方政府债务的“天花板”··|--。与此前通过城投平台的融资模式相比··|,地方政府债务的额度控制非常严格··|--。2015—2017年这3年间··|,地方政府一般债券和专项债券··|,新增地方政府债务的“天花板”分别为6000亿元、1.18万亿元和1.63万亿元··|--。


“这个限额是经全国人大批准后··|,再分解到各省份的··|,不允许超额发债··|--。这就像大货车一样··|,不允许超载行驶才会更安全··|--。”财政部有关负责人表示··|--。


“对地方债限额发行··|,在额度与全国人大批准的基础上··|,对地方债务实行余额管理··|,基本与国债的管理方法比较一致··|--。”中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍··|,对地方政府债务实行限额管理··|,是其走向规范化的关键一步··|--。额度怎么定|-··?尽管财政部并没有给出具体的测算公式··|,但2016年印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》(下称《预案》)给定了一些主要因素··|,根据各地的GDP、财政收入、还本付息的情况··|,债务风险以及经济社会发展需要··|,“让各地了解··|,到底这个省份能分多少··|,市、县额度是多少··|--。分到额度较大的··|,可能当年到期还本付息的压力就比较大··|--。”



>各省份地方债风险地图:经济大省同时也是债务大省··|,8省份债务率超警戒线


尽管地方债风险总体可控··|,但局部地区债务高企仍需引起重视··|--。


早在2015年年底··|,十二届全国人大常委会第十八次会议分组审议《国务院关于规范地方政府债务管理工作情况的报告》时··|,已有部分委员提及··|,有的省、地区负债率超过100%··|,100多个市本级、400多个县级政府的债务率超过100%··|--。


以2015年的情况来看··|,根据可查资料··|,《中国经济周刊》记者统计了30个省份财政部门的数据发现··|,一些“经济大省”同时也是“负债大省”··|--。


截至2015年年底··|,江苏省地方政府负有偿还责任的债务高达10954亿元··|,高居榜首··|,成为首个破万亿的省份;山东、浙江、广东、辽宁和贵州债务水平已超过8000亿元;四川、湖南、云南、北京、上海次之··|,债务水平在6000亿至8000亿元之间;河北、内蒙古、安徽、河南、福建、湖北和广西的债务水平在4000亿至6000亿元之间;吉林、黑龙江、重庆、江西、新疆、天津、山西、甘肃、海南、宁夏和青海··|,债务水平低于4000亿元··|--。


不过··|,债务绝对额较高并不意味着债务率也高··|--。统计发现··|,贵州和辽宁两省的债务率甚至已经超过180%··|--。内蒙古、云南、浙江、湖南、陕西、福建等省份债务率紧随其后··|,超过了100%债务率“红线”··|--。


“就部分市县的局部来看··|,已经超越了财政部划定的债务率100%的界限··|--。比如内蒙古、贵州等地··|,在2015年已经超过了··|--。再加上现在的经济增长趋势下行··|,房地产市场调整··|,地方财政来自于土地收入的比例在下降··|,或者不稳定··|--。不排除地方政府不能够兑付到期债券本息的情况··|--。”温来成直言··|--。


在中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚看来··|,一地的债务率高也并不必然意味着其债务风险就比其他地区大··|--。“发达地区很多都是开发性债务··|,搞个园区、土地平整··|,这些债务挺多的··|--。而欠发达地区··|,更多的是保障性债务··|,如修路、建校舍、医院等··|--。”他告诉《中国经济周刊》记者··|,“西部地区的债务比率可能不高··|,但那些债是换不了的债··|,如欠发工资、欠工程款等··|--。欠发达地区土地财政还没有开展起来··|,土地原来就不挣钱··|,现在还不挣钱··|--。”


“地方政府债务风险··|,肯定是越积越大··|--。”赵全厚说··|,“经济运行增速下滑··|,财政收入下滑··|,但是债务却在上升··|,但新增债务在财政管理范围内是可控的··|--。”


那么··|,究竟应当如何判断一个地区的债务风险|-··?


“当年债务还本付息支出占财政支出比例超过20%··|,那就玩不转了··|--。”赵全厚对《中国经济周刊》记者说··|,财政收入每年有70%~80%是刚性支出··|,如教育、一般公共服务、社会保障和就业等··|--。若债务支出超过20%··|,刚性支出必然受到影响··|--。“实际上··|,在地方··|,一般要求当年的还本付息额不超过财政支出的10%~15%··|,否则流动性风险就非常大了··|--。”


因此··|,在《预案》中··|,市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的··|,或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出的10%··|,债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划··|--。




“开前门、堵后门”之后··|,地方债还存在哪些风险|-··?


财政部完善地方政府债务管理制度··|,坚持“开前门、堵后门”的改革思路··|,坚决制止地方政府违法违规融资担保行为··|,堵住各种不规范渠道··|,切实防范化解财政金融风险··|--。


>地方债的“后门”堵严了吗|-··?

“新变种”违规举债:融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资资金


事实上··|,为解决地方政府债务问题··|,过去几年··|,我国一直积极构建规范的地方政府举债融资机制··|--。


业内普遍认为··|,从2014年修订预算法到同年9月国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(43号文)··|,我国开始加强对地方债的管理··|--。3年来··|,管理举措主要如下:一是将各类地方债务纳入预算管理··|,二是实施债务限额和余额管理··|,三是置换存量债务··|,四是切割各类融资平台··|,五是大力推广PPP··|--。


财政部相关负责人介绍··|,财政部完善地方政府债务管理制度··|,坚持“开前门、堵后门”的改革思路··|,坚决制止地方政府违法违规融资担保行为··|,堵住各种不规范渠道··|,切实防范化解财政金融风险··|--。


“开前门”指的是2014年修改预算法··|,允许地方自主发债··|--。我国1994年预算法严格规定地方政府需收支平衡、不列赤字··|--。为此··|,地方政府不得不采取诸多方式绕开规定举债··|,由此地方融资平台成为借贷的“主力军”··|--。但是··|,信托、城投债、银行贷款等多种融资方式··|,其融资成本要高出政府债券一大截··|--。这种情况下··|,允许地方自主发债成为更优选择··|--。


“堵后门”指要严控融资平台举债··|--。融资平台举债透明度低、规范性差以及管理混乱··|,更为关键的是融资平台举债最终由谁偿还并不明确··|,造成对有关政府部门监督和约束不足··|,易引发过度举债··|--。


尽管政策一直在开正门··|,但有些地方在财政“吃紧”的情况下··|,违法违规举债出现了不少“新变种”··|--。财政部相关负责人介绍··|,“新变种”主要集中在融资平台公司、不规范的PPP项目、政府投资基金等领域··|,这些变相举债行为违反了现行法律法规和制度规定··|,积聚了财政金融风险··|--。


“43号文基本上把地方政府债务和融资平台切断了··|--。但是从实施的情况来看··|,出现了违规举债的新方式··|--。”温来成对《中国经济周刊》记者直言··|,比如在PPP合作、地方购买公共服务领域··|,地方政府提供承诺函、担保函、安慰函··|--。


2016年10月··|,贵州省部分地方财政局发出的撤回承诺函流传开来··|,涉及安顺市、正安县以及遵义市等··|--。根据相关文件内容··|,有关区县级财政局之前为帮助企业融资··|,出具了承诺函··|,但这违背了担保法、预算法以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》··|,所以“申明作废”并要求“限期交回”··|--。


今年6月9日··|,河南省许昌市城乡一体化示范区财政局在《河南日报》发布公告··|,撤销此前对民生金融租赁股份有限公司出具的一封项目还款承诺函··|--。2016年7月19日··|,许昌新区建设投资有限公司与民生金融租赁有限公司签订《融资租赁合同》一份··|,涉及金额3亿元··|,期限5年··|--。


“从目前流传开来的部分财政局开出的文件看··|,在2016年还有出具担保函、安慰函等43号文已经明确规定不能做的事情··|,那么预算法之后地方债务有没有继续膨胀|-··?这样的问题令人担忧··|--。”温来成告诉《中国经济周刊》记者··|,地方政府通过各种形式的欠款、担保等产生的非显性债务令人担忧··|--。与此同时··|,今年在债券市场上一些国企的实质性违约··|,“刚性兑付”的惯性思维被打破··|,对于地方政府债务会否违约的担忧也在出现··|--。在这样的背景下··|,财政部加快推出了新的政策有效化解地方债务蔓延的情况··|--。


从2016年11月《地方政府性债务风险应急处置预案》出台··|,中央对地方债的管理逐步收紧··|,根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况··|,将地方政府性债务风险事件划分为四个等级··|,实行分级响应和应急处置··|,必要时依法实施地方政府财政重整计划··|--。《预案》还明确提出:地方政府对其举借的债务负有偿还责任··|,中央实行不救助原则··|--。


在赵全厚看来··|,出台《预案》并不代表地方政府债务风险已有危机··|,而是对地方政府性债务提前设置的一种程序性制度安排··|,我国政府债务管理形成了“闭环”··|--。


2017年财政部更是“雷厉风行”··|,打出了一系列政策“组合拳”:


今年1月初··|,财政部致函内蒙古、河南、重庆、四川等地方政府··|,要求依法问责部分县市违法违规举债、担保的行为··|--。5月3日··|,财政部、国家发改委、司法部及“一行三会”等六部委联合发布《进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(50号文)··|,要求规范地方政府举债融资行为··|,各地须在7月31日前摸底排查并改正地方政府和相关部门不规范融资行为··|--。5月28日··|,财政部出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》··|,要求严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资··|--。


6月1日··|,财政部出台《关于印发<地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)>的通知》··|--。穆迪分析认为··|,土地储备专项债券有助于地方政府从依靠地方政府融资平台(平台公司)转向直接发债用于土地储备项目··|,包括依法取得土地、进行前期开发、储存以备供应土地··|--。


>融资平台存量债务仍有后遗症··|,需高度警惕隐性债务蔓延


南京大学教授、长江产业经济研究院院长刘志彪认为··|,当前统计政府负债率不计算融资平台的话··|,负债率并不高··|,但是要注意到··|,有部分地方政府负债被隐蔽··|,这阻碍了“去杠杆”··|--。


“43号文实施以后··|,一种是地方政府融资平台通过企业形式来借钱··|,算入国有企业的负债··|,政府债变成了企业债;还有一种就是通过PPP模式··|,企业应该以股权形式投入··|,但现实操作中··|,‘股’实际上是‘债’··|,企业怕有风险··|,地方政府给企业提供债务和利息的保障偿还水平··|,‘明股实债’情况很多··|--。”刘志彪告诉《中国经济周刊》记者··|,“当前地方政府投融资平台的负债··|,往往表现为地方国企的负债··|,它们具有规模大、隐蔽性强、风险高等特点··|,是债务风险的主要来源··|--。”


官方调查也显示··|,隐性新增债务并没有得到完全遏制··|--。


今年6月··|,国家审计署公布《2016年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》··|--。审计署审计长胡泽君指出··|,部分地方政府债务增长较快··|,有的还违规举债··|--。


报告显示··|,截至2017年3月底··|,审计署审计的16个省、16个市和14个县本级政府债务风险总体可控··|,但政府承诺以财政资金偿还的债务余额··|,较2013年6月底增长87%··|,其中基层区县和西部地区增长超过一倍;2015年以来··|,7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式··|,违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元··|--。同时··|,有4个省、两个市和两个县尚未成立政府性债务管理领导小组··|--。


与此同时··|,融资平台存量债务问题仍有“后遗症”··|--。温来成介绍··|,自2014年底债务甄别之后··|,地方融资平台债务一分为二··|,一部分成为政府的债务··|,另一部分就是融资平台自还··|--。


新预算法实施以后··|,地方国有企业(包括融资平台公司)举借的债务依法不属于政府债务··|,其举借的债务由国有企业负责偿还··|,地方政府不承担偿还责任;地方政府作为出资人··|,在出资范围内承担有限责任··|--。


中央财经大学教授、中财—鹏元地方财政投融资研究所执行所长温来成向《中国经济周刊》记者介绍··|,2014年9月43号文出台后··|,解决了地方政府融资平台的问题··|,从根本上切断了地方债务大规模蔓延的幅度··|--。按预算法的规定··|,自2015年财政部对地方债务甄别以后··|,对融资平台发的债全部是企业债··|--。地方政府不再承担还本付息的责任··|,切断了融资平台企业债不断蔓延··|,演化成为地方政府债务的途径··|--。


然而··|,就融资平台诞生的历史而言··|,是由于原预算法不允许地方政府发债··|,地方政府为搞基建满足融资需求的产物··|--。“部分融资平台仍掌握着许多地方的公共服务··|,如自来水、电力、煤气等··|,大家也就是看中了这一点··|,认为融资平台的债务就是地方政府债务··|,至少是隐性的债务··|--。”温来成对《中国经济周刊》记者表示··|,“这个问题不解决··|,风险是存在的··|--。从这个角度来说··|,债务风险依然是存在的··|,特别是隐性债务还在蔓延··|,所以还需要保持高度的警惕··|--。”


国务院发展研究中心资产管理办公室主任徐鹏程表示··|,随着地方投融资平台的快速发展··|,一些平台公司内部管理不规范、自身定位与发展目标之间存在偏差、政府对平台公司投融资行为监管不完善、有关地方投融资平台政策法规不健全等问题愈加突出··|--。“这不仅会造成地方政府偿债压力巨大··|,也可能引发或导致平台公司资金链断裂、银行不良贷款集中爆发等问题··|--。”


“为落实有关要求··|,各地方逐步对所属平台公司的新增债务进行了清理和管控··|,按照国务院的有关安排开展了债券置换工作··|,通过发行政府债券来偿还到期的债务本金··|--。但从目前债券置换工作的实际进展看··|,这项任务还相当艰巨··|,主要是各地的债务情况千差万别··|--。即使完成债券置换工作的地方··|,也不能将原有的平台公司清理关闭··|,因为这些平台公司还在承担着‘借新还旧’的职能··|--。”徐鹏程对《中国经济周刊》记者表示··|--。


温来成介绍··|,43号文对于融资平台转型有明确的规定··|,要么撤销··|,要么走向商业化··|,转变成为PPP项目公司··|--。2013年审计署审计的7000多家融资平台··|,大部分被撤销了··|--。“但要求融资平台退出··|,在跟一些地方融资平台负责人交流的时候··|,大家看法还不太一致··|--。”


“当前应依据趋利避害的原则对地方投融资平台加以改造··|,按照独立市场主体的要求重组或合并··|--。要重新界定地方政府和投融资平台关系··|,彻底解决政企不分、责权不明的问题··|,进一步完善适合我国国情的地方投融资体系··|--。”徐鹏程说··|--。




化解地方债风险··|,关键在匹配财权、事权


地方政府发债严控增量··|,“阀门”是关紧了··|,但如果事权不变··|,支出不断往上增··|,还是会有问题··|--。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配··|,做到更可持续··|--。


中国社会科学院国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债2015——杠杆调整与风险管理》显示··|,2015年我国地方政府杠杆率为42.7%··|,几乎是中央政府15.1%杠杆率的3倍··|--。


然而··|,日益加大的稳增长压力仍使各地政府需要面临选择··|,如何在稳住投资··|,特别是基础建设投资与降杠杆之间进行抉择|-··?


“地方政府降负债··|,这个问题从长远的出路看··|,还是要纳入到整个国家财政体制改革的大框架中去考虑··|--。”温来成对《中国经济周刊》记者表示··|,“地方政府为什么要借这么多钱··|,很大程度上是由于地方政府有事权··|,但没有相应的财力··|--。另外··|,减免税、收费的权力层级在省级政府··|--。在这种财政体制下··|,财权、事权不相匹配··|--。”


温来成就此提出三点建议:其一··|,进一步完善财政体制··|,通过财权与事权的匹配··|,从根源上缓解地方政府债务压力;其二··|,加强债务资金使用管理绩效考核··|,提高债务资金使用效率;其三··|,进一步提高债务管理透明度··|,特别是向社会公布债务存量··|,当年发行债务的情况和债务使用情况··|--。“现在看中央和地方预算报告··|,只能明确今年借了多少钱··|,今年还本付息是多少··|,但对于债务资金用于哪些项目建设、哪些领域是不清楚的··|--。”温来成表示··|,提高透明度有利于社会监督··|,同时缓解国内外对于政府债务的担忧··|--。


“此前地方债务增速过快··|,原因之一在于地方政府激励机制上存在偏差··|--。地方政府官员过度关注地方经济的短期增长··|--。任期内借款刺激经济··|,偿债责任留到下一任··|,这可能导致地方政府在承担财政责任时受短期化利益驱动的问题··|--。” 摩根大通中国首席经济学家朱海斌对《中国经济周刊》记者说··|,“对于地方政府债务问题终身问责··|,倒查责任··|,关键在于严控地方债增量死灰复燃··|--。如果终身问责和倒查机制能够执行··|,可以有效防止地方政府短期利益驱动的问题··|--。树立正确的政绩观··|,注重经济增长的质量和地方政府的财政健康问题··|--。”


朱海斌认为··|,地方债“去杠杆”的下一步··|,需要对中央和地方财权事权的划分上进行重新界定··|,“预算软约束变硬··|,但是地方政府收支没有太大的改变··|,压力越来越大”··|--。地方政府发债严控增量··|,“阀门”是关紧了··|,但如果事权不变··|,支出仍然不断往上增··|,地方财政还是会有问题··|--。需要重视如何令地方的财权和事权更相匹配··|,做到更可持续··|--。


在赵全厚看来··|,与地方债务压力相比··|,地方经济结构调整··|,保增长压力更大··|--。“目前地方政府债务是多年累积的问题··|,但最严峻的还真不是债的问题··|--。实施更激进的财政政策··|,说明经济结构调整问题更加严峻··|--。如何让债务更好地有利于结构调整··|,同时不要让债务本身成为风险点是关键··|--。”







${website.getFooterOriginal(${article.taxonomyName})}

发布者 :齐乐娱乐_齐乐娱乐_齐乐娱乐官网 - 分类 qile518